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全域土地整治的概念内涵

全域土地整治是一种全新的模式。它是对土地综合整治的继承，更是对土地综合整治的突破创新：①更加着力规划一个区域的发展功能，从整体上优化国土空间结构和布局。

②更加着力城乡统筹发展，将以往单一的田、水、路、林、村、城割裂开来或把各项工程分开实施的土地整治活动，扩展为把城镇和乡村放在一个整体的治理空间下，找准限制因素，补齐设施短板。③更加着力延展土地整治的产业链和价值链，结合“土地整治＋”，注入新型业态，发掘新增长动能。④更加着力以人为本，努力实现高质量发展、创造高品质生活。通过土地生态整治和土地文化修复，满足人民日益增长的对美好生活的需要。

⑤更加着力按照国土空间整治的目标，建构全域土地整治的内容结构和框架体系，统一国土空间用途管制和生态修复，打造山水林田湖草生命共同体。

总体上看，全域土地整治主要分为区域的全域性和整治内容的全面性两个方面。区域的全域性是指从全区域视角对农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿用地整治、损毁土地复垦和未利用地开发等各类活动的统筹安排，并不是简单的对各整治活动的叠加之和，而是将孤立、分散的土地开发整理项目转变为连片集中的综合整治项目，从而实现挖掘土地利用潜力，优化土地利用空间格局，提高土地利用整体效率，改善区域生态环境，开展山水林田湖生命共同体的综合整治，保护和恢复自然山水格局，促进区域土地环境质量的提升；整治内容的全面性体现在对区域范围内所有的农用地整治、农村建设用地整治、低效工矿用地整治、土地复垦和未利用地开发等各类土地资源要素的综合开发利用，以及全面实施对高标准农田建设、耕地质量提升、“旱改水”、表土剥离、农田水利建设、生态环境整治及传统历史文化村落的保护。全域土地整治的目标视角已由传统的建设用地增减挂钩指标转化成以优化土地开发利用空间格局为首要任务、以实行耕地数量质量生态“三位一体”管护为核心内容、以创新推进高标准农田建设作为关键举措和以改善生态环境为突出的位置。从本质上看，全域土地整治实际上是以土地为核心的国土综合整治，在某种程度上更具有可操作性和实践性。

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全域土地整治的缘起背景

中国的全域土地整治的理念和指导思想最早来源于《全国土地整治规划（2024~2024年）》，其对全域土地整治的内涵的界定仅仅局限于在内容上融合多种整治类型的区域性综合整治，缺乏对全域土地整治在实际工作中的概念界定与规划实施推进等问题的探讨与明确。十八届三中全会上“山水林田湖，生命共同体”理念的提出，使得如何实现自然资源的合理配置、资源利用强度的科学设定、生态服务功能的最大化和自然资源的永续使用及人地和谐等问题成为研究热点。国土空间格局的优化成为国家生态文明建设的关键任务，如何均衡人口、资源、环境和统一经济、社会、生态效益及实现“三生”空间的科学布局已成为迫切需要解决的关键问题。《国家新型城镇化规划（2024~2024年）》中明确了开展新型城镇化建设是解决“三农”问题的重要途径和总体方向。2024年颁布的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2024〕4号）集中体现了国家对土地资源管理领域的新理念、新思想和新战略，如何全面落实“藏粮于地、藏粮于技”新时期战略，加强耕地保护引起各位学者的广泛关注。中发〔2024〕4号文件对耕地占补平衡提出了“控占用、调方式、算大账、差别化”的重大改革思路，并明确提出“拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务”。作为改造和提升土地利用效果的重要举措，土地整治能较好地提升耕地数量与质量，优化国土空间格局、改善生态环境、推进农业生产现代化、规模化及保障经济社会发展的可持续，其是当前改变农业发展方式、提升耕地产能和促进农民增产增收的有效方式，被国家及相关学者日益重视。

《全国土地整治规划（2024~2024年）》明确了建设生态良田的首要位置，使得建设高标准农田成为耕地保护的重要抓手和基础手段。在生态文明建设和绿色发展理念指导下，土地整治开始从主要满足补充耕地基本需求向更加注重服务现代农业发展转变。随着“十三五”期间土地整治工作的新内涵和新任务的提出，国家确定了将全域土地整治作为重要抓手，综合考量、统筹谋划和综合利用土地资源，提升资源保护和用地保障能力，确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，使经整治的基本农田质量平均提高1个等级的目标。同时，通过土地整治补充耕地2000万亩，通过农用地整理改造中、低等耕地2亿亩左右，使耕地数量、质量保护水平全面提升。《中国国民经济和社会发展第十三个百年规划纲要》中规定要强化土地节约集约利用，提出了单位国内生产总值建设用地下降20％的具体目标。《全国土地整治规划（2024~2024年）》中明确了将城镇低效建设用地整治作为落实节地战略、改善人居环境、保障新型城镇化发展的重要手段。

中国土地整治正朝着景观生态型土地整治转变，以生产空间、生活空间和生态空间用地的合理配置与景观生态规划相统一为发展目标。为适应我国正在推进的治理体系和治理能力的现代化，缓解或解决资源承载能力趋紧、生态安全与粮食安全等问题，满足生态文明建设与城乡一体化建设的需求，实现耕地与建设用地的科学规划、“三生”空间的合理配置和国土资源的空间布局优化，构建城乡一体化生态基础设施、保护生物多样性及提升生态系统服务功能，全域土地整治作为土地整治内涵功能变化的新特征，为指导土地整治实践提出了重要思想和亟待深化探索的重要举措，推进实现不同层次的土地管理，能够有效解决土地整治转型适应生态国土建设的重要问题，着力解决新农村建设中的农业经营分散、农民居住分散、农村公共服务分散等问题。中国土地整治从以乡村为主、以农地、废弃地等为主的传统整治格局迈向城乡全域土地整治的新局面。

03

全域特点整治的治理机制

“十三五”时期，土地整治是拉动内需的强大引擎，是落实空间规划“多规合一”的实施单元，是助力精准扶贫的重要手段和服务全面建成小康社会新目标的切实保障。我国土地整治从以乡村为主、以农地、废弃地等为主的传统整治格局迈向城乡全域土地整治。土地整治要不断拓展与丰富自身工作内涵，对乡村空间、文化及生态等要素深入挖掘核心竞争优势，注重乡土风情与田园风光的保护，集中优势资源促进产业结构的融合，综合“多规合一”政策及“大部改制”背景形势，通过全域土地整治项目以点带面地振兴乡村及优化国土空间资源的优势分配。全域土地整治的实施，可以强化节地建设和生态建设，促进用地效率提升和生态环境美化，充分挖掘土地整治的整体性、协同性及差异性，以“区域—单元—项目”的多层次推进模式提升土地整治的城镇发展质量。注重绿心、绿道和绿网等生态基础设施的建设，强化城市生态空间，确保土地整治促进城镇朝着绿色、低碳和集约型发展。全域特点整治的治理机制主要包含以下几个方面：

（一）区域全域性管理

以往的土地整治主要是对农用地整理、补充耕地数量，局限于改善农业生产条件和增加耕地面积的单一目标；对区域社会经济条件、自然条件、生态环境、人口与政策条件等因素缺乏考虑，对土地资源的适宜性、节约集约用地、生物多样性保护、景观格局的优化及生态环境的改善等缺乏较为成熟的研究。随着新型城镇化进程的推进及国家政策的引导，土地整治逐步告别传统模式向“追求耕地数量、质量及生态管护”的“三位一体”的全面管护发展，促进了土地整治总体功能的转变和土地整治多功能性的突出，实现了土地整治对象的扩大，由单纯的农用地整治扩大至建设用地整治（工矿废弃地、城乡接合部建设用地），整治手段由粗放型向考虑景观生态学的精细型转变，充分挖掘用地的整治潜力，加强节约集约用地。全域土地整治是新时代土地整治发展的必然选择，其推进土地整治范围由单一独立的项目区向区域全域性转变，借助行政区划或功能区划定位土地整治对象，更好地避免了土地整治在区域内各项目区建设内容重复、互相不协调的现象。

（二）全域多样性治理

全域土地整治需打破城乡土地管理方面的差异性，将城镇和乡村放置于一个整体的地域空间进行土地整治工程布局，使生态系统保持结构的完整性和功能的有效性，进而统筹“三生”空间用地的配置。“全域”旨在强调地理环境与资源要素间的系统整合，基于打破城乡二元结构格局的视角，借助土地整治项目对土地资源进行合理的空间配置。全域土地整治旨在营造健康的土地环境，注重对生态安全格局的研究，致力于打造景观生态型土地整治。全域土地整治中基于生态过程优先规划生态基础设施，打破用地指标捆绑土地整治的现状，消除整治工程条块分割，强调山水格局的连续性与整体性，构建生物多样性保护的生态系统。

（三）全域政策性规划

全域土地整治应坚持与新农村建设、精准扶贫、新城镇体系、产业结构调整、土地流转和生态修复等方向相结合，从而更好地实现全域土地整治的统筹部署，基于土地自然过程，诊断问题，分步实施，分期推进，以此制定中长期规划和短期实施计划，打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。采用“反规划”理念以优先规划和设计生态基础设施的方式，认清资源环境中“长短板”，注重生态环境和生态过程，以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，来指导区域空间发展，其对全域土地整治具有重要的借鉴意义，致力于打造全域规划、精细设计、综合整治。全域土地整治能较好地解决快速城镇化对资源高速耗散、城市空间无序蔓延和空间利用低效等资源承载能力趋紧、生态安全与粮食安全问题，促进生态文明建设与城乡一体化建设，有利于“三生”空间的合理配置和国土资源的空间布局优化，保护生物多样性及提升生态系统服务功能，能够有效解决土地整治转型适应生态国土建设的重要问题，其是时代的必然选择。

（四）全域多功能实现

以全域视角编制土地整治规划，能综合考虑全区域的光、热、水、土、生物、劳动力、资金、生产资料等具体条件、生产发展特点和现有基础，根据市场和国民经济需要等情况，有利于达到地尽其利、物尽其用的最大经济效益和保持良好的生态环境。通过全域土地整治的实施，在改善生态环境、提升生态系统生态功能、节约集约土地、增加耕地数量和提升耕地质量、提升农民生活水平、合理配置空间资源和优化国土空间布局等方面取得了一定的成就。如浙江省常山县从区域与整体融合的角度出发，连片谋划核心区域，规模开发利用与空心村整治相结合，将土地整治项目配合城市建设与旅游开发进行，进而推进全域整治，垦耕地后备资源7671亩、旱改水资源5988亩、高标准基本农田建设后备资源6695亩，农村土地综合整治2000亩；垦造水田及旱改水百亩以上新项目达到8个，面积达1861.287亩。浙江省吴兴区八里店镇南部片区借力全域土地整治，7年形成3大现代农业园区，书写绿色田园版图。以农村土地综合整治项目为抓手，打造6.8平方千米的功能稻谷产业园、6平方千米的瓜果蔬菜产业园、3.67平方千米的特种水产养殖园；完成复垦面积1153亩，其中复垦新增耕地995亩；项目新建农户安置，建新区总面积为1575亩，搬迁农户1325户。项目区还实施了城乡建设用地增减挂钩政策，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，实现了建设用地总量不增加、耕地占补平衡有余。浙江省海宁市开展助推乡村振兴战略，适应新时代耕地保护和农村土地利用新要求；《关于组织开展全域土地综合整治工作的实施意见》规定了2024~2024年实施全域土地综合整治行动，确保实现新增永久基本农田调优指标4万亩（力争5万亩）、新增耕地占补平衡指标1万亩、使用城乡建设用地增减挂钩指标1万亩的工作目标；并规定了全域土地综合整治要以村土地利用规划为依据，坚持“生态优先、保护优先、节约优先”总原则，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，在农村一定区域内依托土地整治和城乡建设用地增减挂钩平台，有效整合利用各类涉农资金，对区域内的农用地、建设用地和未利用地实施全区域综合整治，优化农村生产、生活、生态空间，形成农田集中连片、建设用地集中集聚的空间形态和集约高效的土地利用方式，夯实农业生产能力基础。上海市“郊野单元规划”的创设来源于“两规合一”等一系列创新实践，在此基础上，结合土地整治规划、相关配套政策及区域平衡与综合调控，指导郊野地区全域统筹战略的实施，推广“多规整合、政策融合、资金叠合和项目集合”的全域全地类的实施性、策略性空间规划。上海市土地整治立足涉及耕地数量、质量及生态的“三位一体”保护，践行严格的耕地保护制度，严守基本农田保护红线，“十二五”以来实现了通过土地整治补充耕地23万亩，建设高标准农田160万亩；8年时间推动了11个市级土地整治项目，开展了田、水、路、林、村的综合整治，探寻“土地整治＋”的新模式，推进景观生态型土地整治的实施，引领我国全域土地整治的时代新风尚。

全域土地整治的项目以“整村、整组、集中连片”的形式，借助田水路林村全要素综合整治，耕地保护工程涉及城乡建设用地增减挂钩、旱改水、耕地质量提升、耕地垦造、高标准基本农田建设和永久基本农田建设等，实现了永久基本农田布局的优化，保障了用地空间指标。全域土地整治项目在浙江省常山县、浙江省吴兴区与浙江省海宁市及上海市的实施落地，用事实证明全域土地整治能较好地与新农村建设、城镇体系建设、生态环境保护、产业结构调整及土地流转相结合，以“城郊优先、依托景区、利于整合”的原则，依据“多规合一”划分土地整治分区，实现土地整治的集中连片化；整合社会化资源，构建开放协作、跨界融合的“土地整治＋”平台，为实现国际美丽乡村建设精准发力，构建全域土地整治连片开发新格局。