耿宝建
目前,行政复议法修改已被列入十三届全国人大常委会立法规划。如何修好法,如何处理好复议与诉讼的功能定位和两者的衔接,发现并研究两者真正的差异,是首先要明确的问题。
由于受制于体制机制和司法权监督受限等客观原因,行政诉讼在实质化解行政争议方面的不足,正是融解决行政争议、保障公民权利、监督行政行为、推进法治政府建设职能于一身的行政复议制度优势之处。强化复议矛盾化解主渠道,纠纷解决第一线的功能,让行政诉讼更多聚焦于程序控制和法律适用统一,是值得考虑的修法方向。
第一,扩大行政复议受理范围。关于复议受理范围与诉讼受案范围的关系,一直有两种认识:一种是范围趋同；另一种则认为复议受理范围应更广。前者强调立法技术上完全表述一致,后者强调复议监督是行政系统内部监督,不必像司法监督一样受限。实践中属于复议受理范围而不属于诉讼受案范围的事例极少,由于诉讼受案范围扩大倒逼复议受理范围扩大的似乎更为常见。因此,强化监督“行政争议”,而不仅仅是监督“行政行为”,应当是修法方向。在复议权基本集中到政府后,政府对所属工作部门的监督,并不应存在法律上“禁区”。具体如,传统特别权力关系领域争议,公务员等人事行政争议,行使特定公共管理职能的组织与服务对象之间的争议,口岸汇为您整理以下法律法规规章授权组织与管理对象之间发生的争议,也应纳入复议范围。这既是放管服改革和行政权行使方式变革的需要,也是尽快扭转上述领域救济渠道不畅通的需要,更是建立无漏洞的权利保护体系的需要。
第二,强化行政争议实质解决。诉讼制度颇遭诟病之处在于裁判难以一次性、一揽子实质性解决纠纷。此既与“行政行为合法性审查”的立法模式有关,也与行政诉讼“不告不理”的被动性、立案登记制与“立”“审”分离、“一案一诉”“一事一诉”“一被告一诉”等观念有关。复议制度作为行政系统内部纠错机制,复议机关监督下级和统筹协调所属工作的优势,能够实现重点围绕“行政争议”“实质矛盾”开展复议,以解决“争议”而非单纯评判“行为”为重点。在复议受理环节,工作人员即应了解行政争议的本质和源头。行政争议(而不是行政决定)涉及多个行政机关的,除将作出行政决定行政机关列为被申请人外,其他行政机关也可以列为第三人,并在复议决定中确定相应权利和义务；即使不宜列为第三人,也可以通过要求其提供相关证据和依据,审查相关联行政决定,而并不完全受限于复议请求,一次性回应申请人实质诉求,体现同级政府复议监督的及时性、有效性和完整性。
第三,强化“行政一体”原则。我国传统文化尚不接受“禁止双重危险”观念,三大诉讼中,无论刑事诉讼法还是行政诉讼法,均未规定“一罪不二审”“一案不二理”。只要公权力主体认为行为人可能构成违法或者犯罪,即使其初次调查处理被推翻和否定,仍可以反复多次调查处理。可见,复议机关撤销原行政行为后,原行政机关仍可能作出对行政相对人不利的处分。因而,在行政复议程序中强化“行政一体”,可以实现同级政府通过复议实现申请人权利保护、对下属部门权力监督和推进依法行政等多重职能的统一。即将复议决定和原行政行为视为一个整体,将基于行政监督权能而形成的行政复议决定视为行政系统内部的最终行政处理意见,并由复议机关名义出面代表行政体系接受司法审查。行政决定和复议决定共同形成行政系统对证据采信、事实认定和法律适用的意见,并接受司法审查。
这样,一方面承认并强调行政复议的行政属性,赋予复议机关独立的调查取证权、事实认定权和法律适用权。另一方面赋予复议机关瑕疵治愈权,即对不严重影响当事人权益或者原行政机关违法能够补正或者瑕疵治愈的,行政复议机关可以驳回复议申请。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定,已经在一定层面上体现了“行政一体”原则,能否进一步上升为立法,值得关注。
第四,强化对申请人费用保障和公务人员违法追责。承认“行政一体”,允许复议机关对原行政行为瑕疵补正,并不意味着放纵原行政行为,也不说明违法行政行为无需担责,只是在不否定行政行为效力前提下,通过费用和内部违法追究程序解决。对违法行政负责人和直接责任人员考核追责,在现行环境下,或许比简单否定行政机关行政行为的威慑力和实际效果更大。因而不论行政复议结果是否支持原行政行为,只要被申请复议的行政行为在证据收集、事实认定、程序遵循、法律适用、结果裁量等方面存在需要纠正的违法之处,复议机关即有权决定原行政机关承担复议申请人因申请复议而产生的费用以及其他相应的损失,包括但不限于律师代理费、误工费、差旅费等。申请人费用单据不完备的,可以主张按照当地公务员出差标准支付交通、补贴等费用。原行政行为严重违法的,给相对人造成损失的,可以决定由行政机关给予惩罚性赔偿。行政机关负责人或直接责任人员严重违法侵犯人身权、贪污受贿,徇私舞弊作出违法行政行为的,除了依据《国家赔偿法》依法追偿部分或者全部赔偿费用；并可依据《公务员法》予以处分。
总之,如要避免复议与诉讼制度的“同质性”,避免复议成为诉讼的“准一审程序”,复议就应体现其实质化解行政争议方面优势,强化其对行政行为证据、事实、程序和法律适用的全面监督和完善,行政诉讼则在尊重行政系统事实认定和裁量权行使的基础上,侧重于对行政行为、复议决定的程序控制和法律统一,从而实现复议与诉讼“各美其美,美人之美,美美与共”。
(作者系最高人民法院行政庭审判长、法学博士)
